在全球关键矿产资源争夺加剧的背景下，美国正将深海采矿视作保障其关键矿产供应链安全、削弱中国“主导地位”、维持自身技术领先和地缘战略优势的新领域。从美国大陆架、他国管辖海域到国际海底区域，美国正在全面铺开深海采矿战略，使得这一领域成为关键矿产争夺的“新战场”。
文 | 张丹 自然资源部海洋发展战略研究所研究员
本文转载自《瞭望》2025年第39期，原标题为《瞭望｜美国如何强推“深海挖矿”？》。
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战略动机与政策转向
深海矿产资源主要包括多金属结核、富钴铁锰结壳、多金属硫化物等，在一些国家的管辖海域和国际海底区域均有分布。
美国早在20世纪中叶就启动了深海矿产资源调查与研究，并陆续出台多部国内法予以规范。1953年《外大陆架土地法》授权内政部负责管理美国大陆架深海矿产的勘探与开发，内政部海洋能源管理局据此制定租赁条例，明确了探矿许可、勘探与开发权租赁竞争性拍卖等程序。尽管具备法律基础，美国至今尚未进行相关实践。1980年《深海海底硬矿物资源法》授权商务部国家海洋和大气管理局管理“美国公民”勘探和开发国际海底区域矿产资源的活动，并设立了勘探与商业开发许可制度。美国还颁布《关于勘探许可证的深海海底采矿条例》《关于商业回收许可证的深海海底采矿条例》等配套条例，构建起相对完整的国内法律体系。
1984年，美国政府向海洋矿产公司、海洋管理公司、海洋采矿联合公司、科尼特财团等4家由美国公司参与的国际财团颁发国际海底区域多金属结核勘探许可。上述国际财团解体或退出国际海底勘探业务后，美国洛克希德·马丁公司作为海洋矿产公司的成员，继承了后者此前获得的2个许可，勘探矿区位于东太平洋克拉里昂-克利珀顿区。
受技术难度高、成本昂贵及环境影响认知不足等因素制约，包括美国在内的全球深海采矿长期停留在勘探阶段，未能实现商业化，美国政府以往也未予以足够重视。如今，随着关键矿产需求上升和地缘政治紧张局势加剧，美国战略界和相关产业界开始积极呼吁加快深海采矿布局。卡内基国际和平基金会、兰德公司等智库接连发布报告，加拿大金属公司等深海采矿企业也在美国国会展开游说，共同推动特朗普政府加速战略转向。
2025年4月24日，特朗普签发《释放美国离岸关键矿产和资源》行政令，明确提出深海矿产富含镍、钴、铜、锰、钛及稀土元素等战略矿物，对美国的国家安全与经济繁荣至关重要。为推进深海采矿，该行政令提出多项具体措施：一是简化审批流程，要求商务部和内政部加快颁发国际海底区域和美国大陆架区域的矿产勘探与开发许可；二是明确深海采矿优先区域，推动资源测绘与数据收集；三是调研私营部门参与深海采矿的意愿与合作机会；四是建立与盟友的合作机制，制定优先合作国家名单；五是研究将深海矿产纳入国家战略储备的可行性；六是提供资金支持，审查修订现有立法，拓展拨款、贷款及采购权限。
美国希望通过加速推进深海采矿保障关键矿产供应链安全，促进经济增长，对抗中国在深海采矿特别是国际海底区域采矿领域的影响力。中国作为《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）缔约国和国际海底管理局（以下简称海管局）理事会成员，在国际海底事务及国际海底区域矿产勘探和研究开发方面取得了显著成就。中国与海管局签订了5个勘探合同，目前是世界上在国际海底区域拥有矿区数量最多、矿种最全的国家。美国不是《公约》缔约国，只能以观察员身份参与海管局工作，对于中国取得的成就充满战略焦虑，试图通过推动深海采矿赶超中国。美商务部国家海洋和大气管理局在阐释特朗普行政令时直言不讳地表示，“中国对海底矿产资源的影响力一直在增长，美国需要加强在这一领域的领导地位，对抗中国的努力。美国将为海底采矿制定标准，与盟友建立伙伴关系，对抗中国的影响力。”
图源：央视新闻
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国内响应与企业行动
行政令签发后，美国内政部与商务部迅速响应。
内政部于6月推出新政策，全面简化美国大陆架深海采矿流程，旨在缩短审批时间、降低企业成本、增强行业确定性。新政策主要内容包括：将探矿许可证期限从3年延长至5年，简化环境审查；提前识别开发区域并优化租赁条款，加速租赁流程；合并勘探、试验及开采审批，减少重复审查；强化运营阶段监管，由安全与环境执法局统一负责，并由地质调查局提供科学支持，以提升开发效率和合规性。
美国商务部国家海洋和大气管理局于7月公布《深海海底硬矿物资源法》修订案。具体修订内容包括：允许企业同时申请勘探和商业开发许可，合并申请实行一次性统一审查，仅需一次环评和听证；推行电子化申请，取消纸质材料；合并申请费为35万美元，多退少补；简化文件公开与保密管理；优化勘探和开采要求。该修订案目前已进入审议阶段。
多家深海矿业企业迅速行动。美国非凡金属公司于4月提交了美属萨摩亚海域的深海矿产租赁拍卖申请，美内政部海洋能源管理局对该申请进行了评估和公众意见协商，目前正在分析协商期间收到的信息和建议。加拿大金属公司于4月提交了其美国子公司的国际海底区域矿区申请，包括2个勘探许可申请和1个商业开发许可申请，申请区位于东太平洋克拉里昂-克利珀顿区，申请矿区总面积225055平方千米。美国国家海洋和大气管理局目前还在对申请进行审理。洛克希德·马丁公司在7月宣称将重新“激活”深海采矿，正在与多家矿业公司谈判，拟就其持有美国政府核准的2个国际海底区域勘探矿区开展合作。
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国际合作与全球布局
美国加速推进深海采矿的一个发力方向是国际合作与全球布局，并在这方面形成了三个支撑点。
一是通过盟友体系拓展深海采矿合作。行政令提出“与主要合作伙伴及盟友协作，为海底矿产资源勘探、开采、加工及环境监测提供支持”。韩国锌业公司以实际行动对特朗普深海采矿行政令予以支持，其与加拿大金属公司在6月达成协议，将对后者进行8520万美元的股权投资。韩国锌业公司表示，计划通过与加拿大金属公司的合作，将后者在全球市场开采的深海矿产在韩国进行精炼。该公司还表示，正在考虑在美国建立加工和精炼深海多金属结核的工厂，用于制造电池部件。
二是加强在太平洋岛国管辖海域开发深海矿产。库克群岛、巴布亚新几内亚、汤加等太平洋岛国管辖海域深海矿产资源丰富，是美国关注的重要深海采矿地域。2022年，库克群岛颁发了3个其大陆架的多金属结核勘探许可，美国海洋矿产有限责任公司所属的库克子公司获得了1个许可，由美国和荷兰财团支持的一家库克公司也获得了1个许可。今年5月，美国国会研究处发布《太平洋岛屿地区的海底矿产开发利益》政策分析简报，建议商务部等部门与太平洋岛国签订双边协议，开发这些国家管辖海域内的深海矿产资源。美国和库克群岛于8月达成双边合作，推进在库克群岛大陆架的深海采矿。
三是采用多种方式圈占国际海底区域矿区。美国主张自己不受《公约》国际海底采矿规则约束，声称国际海底区域采矿对所有国家开放。除单边授权推进国际海底区域采矿外，美国为规避其不是《公约》缔约国、其国内企业无法直接向海管局申请和获得国际海底勘探矿区的国际法障碍，在2012年和2013年支持洛克希德·马丁公司以“借壳”方式，通过其在英国的分支机构洛克希德·马丁英国控股有限公司的子公司英国海底资源有限公司，在英国政府担保下向海管局申请获得了两块国际海底多金属结核勘探矿区。行政令签署后，美国故伎重施，支持美国非凡金属公司在巴林注册子公司，在巴林政府担保下于9月8日向海管局提交了新的国际海底勘探矿区申请，预计海管局将于明年对该申请进行审议并作出决定。
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单边非法行动必遭反对
未来美国可能会进一步开发其大陆架深海矿产勘探开发区域、鼓励企业以多种形式圈占国际海底区域矿区，并继续强化与太平洋岛国、日本、韩国等国的深海采矿合作。尽管美国试图通过“国内加速、盟友合作、国际绕行”的方式全面布局深海采矿，但其战略推进面临法律、环境、政治与经济等多方面不确定性。
在国际层面，美国尚未批准《公约》，其单边授权勘探开发国际海底区域的行为缺乏国际法理依据，遭到海管局及多国反对。海管局秘书长在特朗普签发行政令后明确表示，国际海底区域矿产资源为“人类共同继承财产”，任何国家不得擅自主张权利，海管局是《公约》框架下唯一有权监管国际海底区域采矿的国际机构，美国的做法可能破坏全球海洋治理机制。海管局理事会于7月通过决议，要求对可能协助加拿大金属公司美国子公司向美国申请国际海底区域采矿许可的承包者进行调查。
在美国国内，夏威夷、加利福尼亚、美属萨摩亚等多个州及领地已立法禁止在其管辖海域内进行深海采矿。国会内亦有强烈反对声音，多名议员联署要求美国政府暂停深海采矿，并提出法案呼吁禁止对深海采矿项目进行投资。9月，在国家海洋和大气管理局举行的《深海海底硬矿物资源法》修订案听证会上，美国两党对深海采矿进行了激烈争论，加利福尼亚州民主党众议员贾里德·赫夫曼指出，美属萨摩亚已对政府启动其海域深海采矿项目表示反对，美国政府单边推进国际海底区域采矿忽视了海管局170个成员方为制定国际海底区域采矿监管框架而正在进行的工作。
美国将深海视作“战略新疆域”，将深海矿产争夺视为“新战场”，将地缘竞争从陆上延伸至深海。然而，能否在维护海洋生态、遵守国际规则的前提下推进深海采矿战略，是美国不得不面对的命题。如果美国坚持以单边授权和非法行动挑战国际资源秩序，企图破坏全球海洋治理机制，必将遭到国际社会的坚决反对和抵制。
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